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Fonction publique, un malaise existentiel

La grève nationale du 10 octobre dernier a exprimé le « malaise » des agents publics. Si les inquiétudes liées à leur pouvoir d’achat ont été mises en avant par les médias, les racines de ce mal-être sont plus profondes. Elles s’inscrivent dans une période de mutation de l’État, dans un pays qui s’est construit sur une idée de l’intérêt général s’appuyant sur deux piliers : le service public et la fonction publique.

Personne morale, être abstrait, l’État n’est pas, pour autant, désincarné. Non seulement il est représenté, mais il agit à travers des femmes et des hommes à son service. L’émergence de l’État moderne s’est ainsi accompagnée de l’affirmation d’un groupe social particulier, des professionnels exerçant un « métier » qui suppose un « savoir spécialisé » et une « éthique » particulière : le fonctionnaire est censé porté en lui les valeurs de l’État : le mérite, le service public, l’exemplarité… Cette dimension axiologique est assumée par notre tradition/idéologie républicaine formalisée par les devoirs et la déontologie des fonctionnaires.

UNE FONCTIONNARISATION ACCRUE DE L’APPAREIL ADMINISTRATIF

À travers ce phénomène de bureaucratisation, chaque État s’est constitué une fonction publique qui reflète son histoire et ses particularismes sociaux, juridiques et politiques. En France, un lien intrinsèque lie l’État à ses agents, car, comme l’expliquait Bourdieu, ils se sont « construits » mutuellement : la conjugaison de la centralisation administrative et de la centralisation politique (une administration centrale puissante se juxtapose aux administrations locales) a forgé le sentiment d’appartenance nationale fondé sur le principe d’égalité.

Les agents sont les premiers garants des missions de service public, traditionnellement conçues en France comme un mode d’organisation de la société mettant l’accent sur l’importance du lien social et de la justice sociale : l’État doit garantir à chaque citoyen, quels que soient son niveau de revenu et son lieu de résidence, l’accès à un ensemble de biens et de services. Selon le Conseil d’État, « [l]’apparition de la théorie du service public (…) traduit, dans le registre du droit, l’effort conduit au niveau politique pour consolider le pacte républicain en le fondant non seulement sur le suffrage universel et la démocratie représentative, mais aussi sur le développement sur la solidarité ». Au terme d’une construction historique, politique et juridique, le service public s’est imposé comme un élément de l’identité nationale : l’appartenance à la nation française passe par la référence au service public.

L’évolution de la fonction publique de l’État est liée à l’histoire nationale et au développement de ses missions. L’étatisation des services publics (tout au long du XIXe siècle) et le développement de l’interventionnisme économique et social de l’État (jusqu’aux années 1980) ont nourri une inflation des effectifs ministériels et une fonctionnarisation accrue de l’appareil administratif de l’État. Ce phénomène explique l’accroissement de ses effectifs – y compris via le développement de catégories d’agents contractuels – et des dépenses de fonctionnement.

Une logique inspirée du « new public management » a conduit à réformer le système de manière structurelle afin de le rapprocher d’une fonction publique d’emploi.

Aujourd’hui, le malaise des fonctionnaires se focalise sur le rétablissement du jour de carence, la suppression de postes, la hausse de la CSG et le gel du point d’indice. Des mesures inscrites dans l’agenda gouvernemental, mais qui participent d’un mouvement de fond. C’est avec la montée à la fois des idées libérales et des déficits publics que la taille, l’efficacité et le coût financier de la fonction publique de l’État sont contestées. Le rapport public annuel du Conseil d’État de 2003 dressait déjà une série d’enjeux exprimés en termes d’exigence de performance, de nécessité d’adaptation des règles de gestion aux impératifs de la gestion des ressources humaines, etc.

LA MISE EN CAUSE DU STATUT DE LA FONCTION PUBLIQUE

Si la France constitue un exemple de fonction publique de carrière dans son principe, dans sa réalité, l’emploi public recouvre de nombreux aspects et surtout a connu de nombreuses réformes qui ont altéré son modèle. Une logique inspirée du « new public management » a conduit à réformer le système de manière structurelle afin de le rapprocher d’une fonction publique d’emploi.

L’idée suivant laquelle l’exercice d’une mission de service public par l’État suppose un statut de la fonction publique est progressivement abandonnée. Une nouvelle forme de privatisation a consisté à importer les méthodes de gestion de l’emploi du secteur privé vers le secteur public. Ce sont ces mutations de l’emploi public, dans ses recrutements, ses carrières, ses formations qui troublent les agents mis à notre service.

Si le débat sur le poids des effectifs est légitime, il ne saurait se résumer à l’alternative teintée de manichéisme (réduction ou augmentation du nombre d’agents publics) : les besoins varient et évoluent selon les ministères (l’Éducation nationale représente de loin le principal effectif), c’est-à-dire selon les missions de l’État. Au-delà de la mise en cause à la fois populiste et doctrinale/idéologique de la « productivité » de la fonction publique, on peut poser, avec Marcel Pochard, la question suivante : est-ce que la « productivité » est la référence adéquate pour mesurer l’apport des fonctionnaires de l’État ?

Nabli Béligh

Nabli Béligh

est universitaire et directeur de recherche à l’Institut de Relations Internationales et Stratégiques (IRIS). Après des études en droit à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne et à l’Institut Universitaire Européen (Florence), il a enseigné (de 2009 à 2017) les « Questions européennes » et les « Questions internationales » à Sciences Po Paris. Ses travaux et réflexions portent essentiellement sur des problématiques juridiques, politiques et institutionnelles françaises, européennes et méditerranéennes.
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est universitaire et directeur de recherche à l’Institut de Relations Internationales et Stratégiques (IRIS). Après des études en droit à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne et à l’Institut Universitaire Européen (Florence), il a enseigné (de 2009 à 2017) les « Questions européennes » et les « Questions internationales » à Sciences Po Paris. Ses travaux et réflexions portent essentiellement sur des problématiques juridiques, politiques et institutionnelles françaises, européennes et méditerranéennes.

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